Hacia una Institución Autónoma de Infraestructura Hídrica (IAIH)
Hacia una Institución Autónoma de Infraestructura Hídrica (IAIH)
Por: I. C. Manuel M. Cabrera Delgadillo.
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En México, la escasez de agua es una problemática ampliamente reconocida y debatida. Desde las áridas tierras del norte hasta las densamente pobladas urbes del centro y sur, la falta de acceso a este recurso vital genera una creciente preocupación en la sociedad. Sin embargo, a pesar de esta conciencia generalizada, las autoridades responsables de la gestión del agua no parecen mostrar el mismo grado de interés en solucionar el problema.
Mientras algunas instituciones locales cuentan con un alto reconocimiento social por su gestión eficiente, otras se caracterizan por su ineficiencia, falta de inversión en infraestructura hídrica y transparencia. Esta disparidad en la gestión ha exacerbado la situación, dejando a millones de mexicanos vulnerables a los devastadores impactos de la escasez de agua.
DATOS CLAVE
Se estima que para 2030, esta disponibilidad en México descienda debajo de los 3 mil m3 por habitante al año.
En México, 60% del agua potable proviene de los cuerpos de agua superficiales.
De los principales ríos, siete representan 71% del agua superficial del país, distribuidos en la zona centro y sur del país, mientras que sólo 29% del agua superficial se ubica en la zona norte.
Los acuíferos en México se encuentran en riesgo de sobreexplotación. En 2018, 18% de los acuíferos subterráneos estaban sobreexplotados. Esto afecta tanto el abasto humano como las actividades agropecuarias e industriales.
En esta oportunidad que me brinda el CICL, quiero presentar una propuesta para que los ingenieros civiles la conozcan y valoren más allá de su alta concepción técnica y compromiso social. Es incomprensible que, entre las ocho principales áreas de conocimiento básicas a las que se dedica el ingeniero civil, la gestión del recurso hídrico sea la que menos demanda profesional recibe y, además, la que tiene una de las remuneraciones más bajas. Esto, a pesar de ser un recurso vital para la vida, esencial para la salud humana y un motor fundamental para el desarrollo económico y social de cualquier comunidad.
Problemática:
En México, la gestión del agua está a cargo de dos entidades rectoras establecidas en la constitución. La primera es la CONAGUA, definida como la entidad normativa del Artículo 27 Constitucional, que opera bajo la dependencia del ejecutivo federal. La segunda entidad es el municipio, al que se le asignan responsabilidades específicas en el Artículo 115 Constitucional, incluyendo la provisión de servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales. A pesar de estos marcos legales, persiste una gran deuda social, de parte del congreso federal, como se destaca en el párrafo 6 del Artículo 4 Constitucional, que propone una ley para definir el Derecho Humano al Agua, que pasados 12 años aún no existe.
Tanto la CONAGUA como algunos municipios y organismos operadores de agua enfrentan una serie de desafíos y problemáticas que han sido objeto de debate y crítica. Entre los principales problemas derivados de su gestión se encuentran la escasez de agua, ineficiencia en la administración, contaminación, corrupción, conflictos de intereses y falta de participación ciudadana.
Sin embargo, existen contadas excepciones que destacan por su gestión ejemplar. Un ejemplo notable es el Organismo Operador de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de León (SAPAL), reconocido por su gestión integral del agua, que incluye la potabilización, distribución, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. SAPAL ha implementado programas de reutilización de agua tratada para fines industriales y agrícolas, además de promover la conservación del agua mediante campañas educativas.
Asimismo, la Comisión Estatal de Agua de Guanajuato (CEAG) ha sido premiada por su enfoque en la sustentabilidad y la gestión integral del recurso hídrico. Sus proyectos incluyen la modernización de plantas de tratamiento de agua, la implementación de programas de eficiencia hídrica y la recarga de acuíferos mediante la construcción de presas y obras de infraestructura.
También destaca la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de Chihuahua (JMAS), reconocida por su gestión eficiente y su capacidad de mantener un suministro de agua constante en una región árida. INTERAPAS (San Luis Potosí) ha sido destacado por su enfoque en la mejora continua y la innovación.
Estos organismos de gestión del agua urbana, al igual que todos en el país, enfrentan desafíos significativos. Uno de los principales problemas es la competencia con otros sectores que demandan agua, como la agricultura, la ganadería y la industria. Además, la opinión pública, a menudo desinformada, cree que el agua debería ser gratuita. Esta percepción es fomentada por los congresos locales, que imponen tarifas que no reflejan adecuadamente el esfuerzo y los costos asociados con el tratamiento y la distribución del agua a los distintos usuarios e interesados en este recurso.
La Ley de Aguas Nacionales (LAN) actualmente permite a la CONAGUA cobrar derechos por el uso, explotación o aprovechamiento del agua, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Derechos (LFD). Estos derechos pueden ser otorgados mediante títulos de asignación, concesión, autorización o permisos por el Gobierno Federal. A su vez, cada gobierno estatal tiene la autoridad para fijar normativas y tarifas sobre el uso y aprovechamiento del agua mediante leyes estatales y/o municipales. Por consiguiente, cada entidad federativa cuenta con su propia legislación estatal en materia de agua u ordenamientos similares. A pesar de que las atribuciones varían entre estados y municipios, la LFD especifica que los ingresos obtenidos por los derechos de explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, recaudados por el municipio, estado u organismo operador, serán destinados a la CONAGUA para la ejecución de obras de infraestructura hidráulica. (CIEP,2023).
La recaudación federal por derechos de agua ascendió a 17 mil 711 mdp en 2021, lo que representaría el 19.5% de la recaudación total por derechos en dicho año. El principal componente fue el derecho causado por la asignación o concesión, que representó el 63% de la recaudación federal por derechos de agua (11 mil 158 mdp). Posteriormente, los derechos causados por aguas destinadas al uso de agua potable y actos de descarga, representaron el 17.5% y 14%, respectivamente. (CIEP,2023). Como comparación al Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SACMEX), se le presupuestó en 2022, 13 mil 31.2 millones de pesos. (GCDMX, 2022).
El gasto federal fue de 30 mil 321 mdp en 2021. La entidad federativa donde se gastó la mayor cantidad de presupuesto fue la Ciudad de México (34.9% del gasto federal); sin embargo, estos datos pueden estar sesgados por la localización geográfica de la CONAGUA. Asimismo, estados como Aguascalientes, Baja California y Baja California Sur, con alto estrés hídrico, reciben 0.4%, 1.3% y 0.5% del presupuesto ejercido desde la Federación. En contraste, entidades federativas con bajo estrés hídrico como Tabasco, Chiapas o Oaxaca, reciben 1.9%, 1.7% y 0.9%. Por lo tanto, no se observa una relación marcada entre el estrés hídrico y el presupuesto geográfico ejercido por la Federación. (CIEP,2023).
A esto se suma la complejidad de la división territorial para la gestión del agua en México. Actualmente, el país se divide en 13 Regiones Hidrológicas Administrativas, las cuales se ajustan a los límites municipales e incluyen las 37 Regiones Hidrológicas de México. Estas divisiones superponen áreas y límites sobre las cuencas, lo que complica la gestión de los recursos hídricos, ya que las divisiones actuales se priorizan por segmentación política.
En contraste, las áreas de cuencas se establecen en función de sus características morfológicas, orográficas e hidrológicas. A diferencia de las divisiones políticas, una región hidrológica típicamente comprende una o varias cuencas hidrológicas, resultando en límites diferentes a los establecidos por estados, municipios y la federación.
Desde otra perspectiva los planes hídricos nacionales y estatales, aunque esenciales para una gestión eficiente y sostenible del agua, a menudo priorizan una visión de corto plazo (6 años), ya que se asocian o dependen de planes de desarrollo y programas de medio ambiente y recursos naturales. Esta perspectiva limitada puede dificultar la implementación efectiva de estos planes. Para mejorar su efectividad, es crucial asegurar un financiamiento adecuado, promover una coordinación y colaboración efectiva entre los actores involucrados, mejorar la gobernanza, basar las decisiones en datos fiables y fomentar la participación de la comunidad. Además, es esencial desarrollar estrategias flexibles y adaptativas que puedan responder a los cambios climáticos y a las necesidades emergentes.
Propuesta
Se propone la creación de las Comisiones o Institutos Autónomos de Infraestructura Hídrica (IAIH), desligadas de la temporalidad gubernamental, para gestionar de manera responsable el agua y sus recursos, es decir de gestión exclusiva y permanente enfocada al agua.
Con jurisdicción territorial por región hidrológica, agrupando cuencas, ayudarán a estados y municipios, incluyendo sus comisiones y organismos operadores de agua, más allá de su jurisdicción política, pues deben administrar el ciclo hidrológico de las cuencas donde se insertan ciudades, poblaciones o centros productivos. La función principal de los IAIH será la de administrar y asignar el uso del agua de acuerdo con las prioridades establecidas legalmente (actual Ley de Aguas Nacionales). Estas prioridades incluyen en orden de importancia: el uso doméstico, público urbano (que abarca actividades económicas y servicios), acuacultura, pecuario, agrícola, conservación ecológica, generación de energía eléctrica (tanto pública como privada), industrial, entre otros.
Esto implica responder a la creciente escasez del agua mediante una planificación, desarrollo y administración eficientes de estos recursos. Es fundamental desarrollar y proteger el agua y sus recursos conexos de manera ambientalmente responsable, sustentable y económicamente viable, en beneficio del interés público.
Deberán tener autonomía para establecer políticas, programas y proyectos específicos que aborden los desafíos particulares relacionados con el agua en cada región, lo mismo que recursos técnicos y económicos propios, para cuidar las cuencas hidrológicas en su jurisdicción y gestionar su ciclo hidrológico respectivo, en comparación con una estructura más general como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), donde el agua compite por atención con otras áreas temáticas.
La misión de las Instituciones o Comisiones Autónomas de Infraestructura Hídrica (IAIH) deberá ser en ayudar a garantizar y mantener diversos derechos fundamentales, como el Derecho Humano al Agua, el Derecho de Sostenibilidad del Medio Ambiente, el Derecho a la Alimentación, el Derecho a la Salud, el Derecho al Trabajo, el Derecho a la Energía Asequible y No-contaminante, así como el Derecho a la Paz, Justicia e Instituciones Sólidas.
Debe garantizar un acceso al agua racional, estacional, seguro, suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para todas las personas físicas o morales, tanto públicas como privadas inscritas en sus cuencas, con el fin de que puedan alcanzar sus objetivos sociales y económicos.
Sus planes y programas deberán estar en función del ciclo hidrológico y la sostenibilidad de las fuentes de agua superficial y subterránea de las cuencas. Su propósito debe ser garantizar la integridad y la sostenibilidad a largo plazo de estos recursos vitales, asegurando así la disponibilidad de agua para las generaciones presentes y futuras. Respecto a esto ampliar, reubicar excluir o limitar la explotación de áreas territoriales, incluyendo la explotación de bosques, actividades industriales y agrícolas, que puedan poner en riesgo el ciclo hidrológico y la disponibilidad de agua en una región. Es decir, dictar las actividades económicas y productivas, de forma temporal o permanente, en coordinación con estados y municipios, acorde con la planificación de uso y conservación del recurso hídrico renovable. Este último se define como la cantidad máxima de agua que puede ser extraída anualmente en la región hidrológica, sin alterar el ecosistema y se renueva a través de la precipitación pluvial.
La misión de las Instituciones o Comisiones Autónomas de Infraestructura Hídrica (IAIH) deberá ser en ayudar a garantizar y mantener diversos derechos fundamentales, como el Derecho Humano al Agua, el Derecho de Sostenibilidad del Medio Ambiente, el Derecho a la Alimentación, el Derecho a la Salud, el Derecho al Trabajo, el Derecho a la Energía Asequible y No-contaminante, así como el Derecho a la Paz, Justicia e Instituciones Sólidas.
Debe garantizar un acceso al agua racional, estacional, seguro, suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para todas las personas físicas o morales, tanto públicas como privadas inscritas en sus cuencas, con el fin de que puedan alcanzar sus objetivos sociales y económicos.
Sus planes y programas deberán estar en función del ciclo hidrológico y la sostenibilidad de las fuentes de agua superficial y subterránea de las cuencas. Su propósito debe ser garantizar la integridad y la sostenibilidad a largo plazo de estos recursos vitales, asegurando así la disponibilidad de agua para las generaciones presentes y futuras. Respecto a esto ampliar, reubicar excluir o limitar la explotación de áreas territoriales, incluyendo la explotación de bosques, actividades industriales y agrícolas, que puedan poner en riesgo el ciclo hidrológico y la disponibilidad de agua en una región. Es decir, dictar las actividades económicas y productivas, de forma temporal o permanente, en coordinación con estados y municipios, acorde con la planificación de uso y conservación del recurso hídrico renovable. Este último se define como la cantidad máxima de agua que puede ser extraída anualmente en la región hidrológica, sin alterar el ecosistema y se renueva a través de la precipitación pluvial.
Considerando lo expuesto, es crucial conceder a los IAIH por región hidrológica, la autoridad regional para recaudar los derechos por el uso del agua, los cuales constituyen ingresos no tributarios destinados al beneficio de municipios y estados. Estos ingresos deben ser dedicados al mantenimiento y expansión de la infraestructura hídrica, aguas arriba de la jurisdicción de los municipios y estados, con posibilidad de recibir inversión conjunta privada y pública, para atender a todos los usuarios del agua.
Además, se debe considerar la implementación de impuestos tributarios sobre la prestación y pago de servicios directos a los usuarios, que comprende la captación, conducción, tratamiento, desalinización, almacenamiento, regulación y distribución del agua para diversos usos, así como la gestión del drenaje, alcantarillado, tratamiento, reutilización y disposición de aguas residuales limpias y escurrimientos de la cuenca. Esto asegura una financiación sostenible y equitativa para garantizar un suministro hídrico accesible para todos.
Es fundamental que estos servicios, sin subsidiar ningún uso del agua, sean asequibles y accesibles, para todas las personas físicas o morales, tanto públicas como privadas.
Como estructura primordial, derivada de la división territorial del país según la regionalización hidrológica, se propone el establecimiento de múltiples Oficinas Regionales que agrupen cuencas. Estas oficinas serían responsables de implementar programas y proyectos a nivel regional o local, en estrecha coordinación con las autoridades locales y estatales. Además, se plantea que estas oficinas complementen el rol de proveer servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, sustituyendo ante la falta de acción o capacidad la función municipal, de forma temporal o definitiva.
Su objetivo primordial sería garantizar la creación y operación de sistemas de operación hidráulica, tanto urbanos como rurales de manera viable y eficiente, liberando a las municipalidades con pocas capacidades, para enfocar la atención y recursos del municipio, en otros aspectos sociales, gobernanza y políticos de su competencia.
En una estructura jerárquica superior, las Oficinas Regionales se coordinarán y recibirán facultades bajo el respaldo de una Oficina Multirregional. La Oficina Multirregional tendrá la responsabilidad de administrar las vertientes y cuerpos de agua, tanto superficiales como subterráneos, incluyendo las zonas costeras, se encargará de este cuidado, asegurando el equilibrio en el uso del agua y la preservación del ecosistema. Además, se encargará de balancear la distribución del agua entre los distintos usuarios y de implementar medidas de cuidado ecológico. Para ello, opera presas, cuerpos de agua y sistemas de tratamiento y potabilización, de mayor capacidad en comparación con los sistemas de operación municipal urbanos y rurales.
El Consejo General de la Región Hidrológica encabeza la IAIH, supervisará y garantizará el correcto funcionamiento de los órganos subordinados, así como la integración eficiente de las Oficinas Regionales y Multirregionales.
La Comisión del Papaloapan podría servir como ejemplo en el contexto anterior. El estudio realizado por Andrade Galindo y González Solano (2003), destaca la relevancia de la recuperación de la memoria histórica de la ex Comisión del Papaloapan.
“La Comisión del Papaloapan surgió en 1947 como respuesta a una serie de demandas realizadas por los pobladores de la cuenca del río Papaloapan. El mayor problema que enfrentaban las comunidades demandantes eran las pérdidas que sufrían por las inundaciones originadas por el desbordamiento del río. Debido a esto, la comisión tenía como objetivo estudiar las inundaciones e investigar las causas de los desbordamientos del río, así como conocer las actividades agropecuarias de la zona, lo que permitiría desarrollar un programa para resolver los problemas de la región. Consolidada la Comisión del Papaloapan, tuvo como funciones principales planear, diseñar y construir las obras requeridas para el desarrollo integral de la cuenca del río, que abarcó los estados de Puebla, Veracruz y Oaxaca, esto es, el alto y el bajo Papaloapan.
Uno de los grandes proyectos que realizó la comisión fue la construcción de la presa Miguel Alemán, que tenía como objetivos principales el control de inundaciones, la generación de energía eléctrica, el desarrollo agrícola mediante riego de auxilio y la distribución de agua potable. Sin embargo, el desarrollo de esta gran obra de infraestructura hidráulica llevó a que se desplazaran más de 22 000 indígenas mazatecos de sus lugares de origen.
El 4 de diciembre de 1986, siendo presidente de la república Miguel de la Madrid Hurtado, el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos ABROGA EL DECRETO QUE CREÓ LA COMISIÓN DEL PAPALOAPAN; dicho decreto entró en vigor el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación”
El Bureau of Reclamation, una agencia del gobierno de los Estados Unidos, es un destacado ejemplo a nivel internacional. Es responsable de gestionar proyectos de infraestructura hídrica en el oeste del país, abarcando estados como California, Colorado, Arizona, Nevada, Utah, Wyoming, Montana, Idaho, Nuevo México, Oregón y Washington. Su función primordial es administrar, desarrollar y proteger los recursos hídricos en esta extensa región, lo que implica la construcción y operación de presas, canales de riego, sistemas de distribución de agua y otras infraestructuras relacionadas con el agua. En este sentido, tanto el Bureau of Reclamation como la ex Comisión del Papaloapan representan ejemplos destacados de gestión y administración de recursos hídricos en regiones específicas.
Este organismo propuesto es perfectible, ofreciendo una alternativa al orden actual y adoptando un enfoque específico, centrado exclusivamente en la gestión de los recursos hídricos. Se caracteriza por su autonomía y flexibilidad, lo que le permite abordar los desafíos relacionados con el agua sin depender tanto de las agendas y prioridades de otros actores. Asimismo, promueve la coordinación interinstitucional, al reconocer que la gestión del agua involucra a múltiples sectores y actores, como el agua de uso doméstico y no doméstico, la agricultura, la industria, la salud, el medio ambiente entre otros. Para lograr su cometido, estos Institutos, Autoridades o Comisiones Autónomas de Infraestructura Hídrica (IAIH) requerirán de recursos humanos adicionales y el desarrollo de capacidades institucionales que les permitan llevar a cabo sus funciones de manera efectiva, quienes mejor que los ingenieros civiles.
Referencias:
CIEP. (2023). Cobro por el derecho al uso y aprovechamiento del agua: Mapeo de recursos. Recuperado de https://ciep.mx/A4fR
GCDMX. (2022). Publica Gobierno de la Ciudad de México Presupuesto 2023 para los Derechos y el Bienestar en Gaceta Oficial. Recuperado de: https://jefaturadegobierno.cdmx.gob.mx/comunicacion/nota/publica-gobierno-de-la-ciudad-de-mexico-presupuesto-2023-para-los-derechos-y-el-bienestar-en-gaceta-oficial.
Andrade Galindo, J., & González Solano, M. (2003). La ex Comisión del Papaloapan y la recuperación de su memoria histórica. Boletín del Archivo Histórico del Agua, 8(25). Recuperado de https://biblat.unam.mx/hevila/Boletindelarchivohistoricodelagua/2003/vol8/no25/5.pdf
Situación del agua en México
